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    美國(guó)頁巖氣產(chǎn)業(yè)的大發(fā)展，極大改善了美國(guó)能源供給，提高了美國(guó)“能源獨(dú)立”程度。近幾年來，美國(guó)能源領(lǐng)域的發(fā)展，一是以政府補(bǔ)貼、政府支持機(jī)制大力發(fā)展太陽能等新能源；二是以市場(chǎng)機(jī)制發(fā)展頁巖氣。最終的成果表明，以市場(chǎng)機(jī)制發(fā)展起來的頁巖氣當(dāng)前更具有可持續(xù)性。
 

    中國(guó)頁巖氣蘊(yùn)藏豐富，頁巖氣“十二五”規(guī)劃目標(biāo)遠(yuǎn)大。中國(guó)應(yīng)該怎么發(fā)展頁巖氣產(chǎn)業(yè)，怎么在開發(fā)體制上做更多探索？近日，《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》專訪了國(guó)務(wù)院研究室綜合經(jīng)濟(jì)司副司長(zhǎng)范必，他指出，頁巖氣革命使美國(guó)“能源獨(dú)立”成為可能。我國(guó)頁巖氣可采資源量與美國(guó)相當(dāng)。作為一個(gè)新礦種，頁巖氣開發(fā)應(yīng)當(dāng)實(shí)行新的、市場(chǎng)化的勘探開發(fā)體制。也許，這將帶來中國(guó)的“頁巖氣革命”。
 

    9月上旬，國(guó)土資源部即將進(jìn)行第二次頁巖氣開發(fā)權(quán)招標(biāo)。與第一次招標(biāo)不同，此次報(bào)名企業(yè)大部分沒有涉足過油氣行業(yè)，其中閃現(xiàn)出諸多民營(yíng)企業(yè)的面孔。這是我國(guó)油氣礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)化改革邁出的重要一步。范必指出，作為一個(gè)新礦種，在開發(fā)體制上有很多方面值得探索。譬如，今后可否采用與國(guó)外類似的區(qū)塊招標(biāo)方式，由政府與企業(yè)簽訂分成合同，用國(guó)家分成收益建立專門基金。設(shè)置較低的頁巖氣開發(fā)準(zhǔn)入門檻，吸引多種所有制經(jīng)濟(jì)、多元投資主體參與勘探開發(fā)。
 

    前景廣闊
 

    第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)：怎么看我國(guó)頁巖氣的資源前景、開發(fā)前景？
 

    范必：我國(guó)頁巖氣資源類型多、分布廣、潛力大。全國(guó)可采資源量約為25萬億立方米（不含青藏區(qū)），與陸域常規(guī)天然氣相當(dāng)，與美國(guó)頁巖氣的24萬億立方米相近?，F(xiàn)在，已優(yōu)選出有利區(qū)180個(gè)，面積111萬平方公里。
 

    我國(guó)頁巖氣開發(fā)具備一定基礎(chǔ)。目前勘探開發(fā)主要集中在四川盆地及其周緣、鄂爾多斯(600295,股吧)盆地、遼河?xùn)|部凹陷等地，獲得重大發(fā)現(xiàn)。已完鉆近63口頁巖氣探井，30口井壓裂獲工業(yè)氣流，初步掌握頁巖氣壓裂技術(shù)。國(guó)內(nèi)相關(guān)企業(yè)、科研院校成立專門機(jī)構(gòu)，開始研究頁巖氣生成機(jī)理、富集規(guī)律、儲(chǔ)集和保存條件。2009年，我國(guó)與美國(guó)簽署了《中美關(guān)于在頁巖氣領(lǐng)域開展合作的諒解備忘錄》，在勘探開采中與國(guó)外企業(yè)開展了廣泛的技術(shù)合作，為順利產(chǎn)氣提供了有力的技術(shù)支撐。
 

    我國(guó)是能源消費(fèi)大國(guó)，與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，煤炭占能源消費(fèi)總量的比重較高，油氣等優(yōu)質(zhì)能源的比重偏低，目前正處在能源結(jié)構(gòu)優(yōu)質(zhì)化的進(jìn)程中。天然氣在我國(guó)一次能源消費(fèi)中的比重為4%，遠(yuǎn)低于世界平均24%的水平。頁巖氣與傳統(tǒng)天然氣一樣，是清潔、高效、低碳的優(yōu)質(zhì)能源。加強(qiáng)頁巖氣資源勘查開發(fā)，是增加我國(guó)清潔能源供應(yīng)、促進(jìn)節(jié)能減排的有效途徑。對(duì)于改變我國(guó)油氣資源格局、保障國(guó)家能源安全具有重要意義。同時(shí)，頁巖氣開發(fā)也可帶動(dòng)管網(wǎng)、發(fā)電、化工、城市用氣等產(chǎn)業(yè)發(fā)展，培育新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。
 

    開發(fā)面臨的問題
 

    日?qǐng)?bào)：頁巖氣開發(fā)需要多元的投資主體，但這和當(dāng)前油氣領(lǐng)域的配置方式有很大的不同，勢(shì)必帶來開發(fā)層面的問題。綜合來看，你認(rèn)為頁巖氣開發(fā)面臨的問題有哪些？
 

    范必：綜合來看，所面臨的問題主要是市場(chǎng)開放程度不夠的問題、開發(fā)收益如何分配的問題，以及地質(zhì)勘探和技術(shù)差距問題。
 

    日?qǐng)?bào)：市場(chǎng)開放程度不夠的問題主要是哪些方面？
 

    范必：美國(guó)頁巖氣開發(fā)得益于競(jìng)爭(zhēng)開放的開發(fā)體制、專業(yè)化分工協(xié)作機(jī)制，以及市場(chǎng)化的管網(wǎng)運(yùn)行和價(jià)格政策。中國(guó)在天然氣領(lǐng)域的市場(chǎng)開放程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：
 

    一是頁巖氣礦業(yè)權(quán)配置存在障礙。我國(guó)傳統(tǒng)石油、天然氣探礦權(quán)和采礦權(quán)主要以申請(qǐng)?jiān)谙确绞将@得，經(jīng)國(guó)土資源部審批后登記。油氣礦業(yè)權(quán)大部分由中石油、中石化和中海油三大石油公司獲得，延長(zhǎng)石油、中聯(lián)煤層氣、河南煤層氣擁有少量礦權(quán)。由于頁巖氣近80%分布區(qū)和常規(guī)天然氣分布區(qū)重疊，第一次和第二次拿出來招標(biāo)的區(qū)塊都避開了重疊區(qū)?，F(xiàn)在的問題是，頁巖氣礦業(yè)權(quán)配置如沿用傳統(tǒng)的審批登記方式，將限制多種所有制經(jīng)濟(jì)進(jìn)入這一領(lǐng)域；如果按照現(xiàn)在這種方式招標(biāo)，雖避免了矛盾，但也避開了資源富集區(qū)，大部分頁巖氣區(qū)塊將無法靠競(jìng)爭(zhēng)方式出讓。
 

    二是天然氣管網(wǎng)不開放。我國(guó)天然氣骨干網(wǎng)的建設(shè)與運(yùn)營(yíng)是由三大國(guó)有石油公司掌握，它們是管網(wǎng)的投資主體、生產(chǎn)建設(shè)主體、輸送和銷售主體。這種模式有利于將集中開采的天然氣輸送到消費(fèi)地，但不利于頁巖氣這種小規(guī)模、廣分布的燃?xì)赓Y源開發(fā)、輸送。
 

    日?qǐng)?bào)：開發(fā)收益分配的問題，涉及國(guó)家與企業(yè)的分配，目前我國(guó)資源稅較低，這種分配方式應(yīng)該怎么統(tǒng)籌？
 

    范必：世界上大多數(shù)資源富集國(guó)，通過征收可觀的資源稅費(fèi)和簽訂開發(fā)合同，使國(guó)家獲取油氣資源收益最大化，并把開發(fā)企業(yè)的收益控制在合理的范圍內(nèi)。在取得礦業(yè)權(quán)環(huán)節(jié)，主要稅費(fèi)是礦業(yè)權(quán)租金和紅利。在礦產(chǎn)資源生產(chǎn)和銷售環(huán)節(jié)，主要是征收權(quán)利金和超額利潤(rùn)稅。油氣資源國(guó)與資源開采企業(yè)簽訂的合同包括產(chǎn)量分成合同、服務(wù)合同、回購合同、聯(lián)合經(jīng)營(yíng)合同等。不論石油企業(yè)與資源國(guó)政府（或國(guó)家石油公司）簽訂何種合同，都要依法納稅。各國(guó)一般會(huì)將油氣收益形成一個(gè)專門的基金，用于國(guó)家需要的方向。
 

    我國(guó)礦產(chǎn)資源屬國(guó)家所有，但對(duì)資源開發(fā)征收的稅費(fèi)比率較低，企業(yè)的利潤(rùn)空間較大。石油、天然氣開發(fā)的利潤(rùn)大部分留在了國(guó)有企業(yè)，如果頁巖氣向各類所有制企業(yè)開放，大部分收入將落入開發(fā)企業(yè)和個(gè)人手中。如果沒有合理的分配制度安排，就有可能像其他資源行業(yè)放開后那樣，出現(xiàn)炒作探礦權(quán)和采礦權(quán)，少數(shù)企業(yè)和個(gè)人獲得過多的問題，甚至引發(fā)社會(huì)矛盾。反之，如果仍由少數(shù)國(guó)有企業(yè)作為頁巖氣開發(fā)主體，地方政府將只能有少量稅收收入，大多數(shù)將上繳開發(fā)企業(yè)所在的發(fā)達(dá)地區(qū)或中央政府，這將影響地方的發(fā)展積極性，容易引起地方與中央的矛盾。
 

    結(jié)合頁巖氣公開招標(biāo)來看，在第一次頁巖氣探礦權(quán)出讓的公開招標(biāo)中，只有6家從事傳統(tǒng)油氣業(yè)務(wù)的國(guó)有企業(yè)有資格從事頁巖氣勘探開發(fā)。第二輪招標(biāo)放寬了準(zhǔn)入條件，僅限于注冊(cè)資金在3億元以上、具有油氣勘查資質(zhì)。投標(biāo)后，由國(guó)土資源部組織專家綜合評(píng)定確定中標(biāo)者。其實(shí)，3億元的資金門檻不算高，勘查資質(zhì)也可以通過合作獲得。評(píng)定哪些企業(yè)可以中標(biāo)，應(yīng)當(dāng)是價(jià)高者得，即誰能給國(guó)家的分成多誰就中標(biāo)，這更能體現(xiàn)國(guó)家對(duì)資源的所有權(quán)。
 

    日?qǐng)?bào)：地質(zhì)勘探和技術(shù)差距領(lǐng)域的問題主要有哪些？
 

    范必：地質(zhì)勘探難以滿足發(fā)展需要。我國(guó)具有頁巖氣大規(guī)模成藏的基本條件，但尚未系統(tǒng)開展全國(guó)范圍內(nèi)頁巖氣調(diào)查和普查，資源總量和分布情況沒有完全掌握。這主要是由于：地質(zhì)勘查投入不足，我國(guó)頁巖氣調(diào)查評(píng)價(jià)和勘探累計(jì)投入不足70億元，而常規(guī)油氣勘探每年投入約660億；我國(guó)對(duì)油氣商業(yè)地勘實(shí)行特殊準(zhǔn)入規(guī)定，基本由幾大油氣公司掌握，社會(huì)資本很難涉足；有的政府地勘職能也由企業(yè)執(zhí)行，其地質(zhì)資料無法讓行業(yè)內(nèi)共享。因此，通過全面調(diào)查掌握頁巖氣資源分布的難度很大。
 

    技術(shù)上也存在差距。頁巖氣勘探開發(fā)需要水平井分段壓裂等專門技術(shù)，目前我國(guó)尚未完全掌握。如完全依靠自主研發(fā)，將需要較長(zhǎng)的時(shí)間和投入。
 

    應(yīng)采用新體制
 

    日?qǐng)?bào)：從以上頁巖氣開發(fā)所面臨的問題來看，需要做更多的制度安排創(chuàng)新，你認(rèn)為頁巖氣開發(fā)領(lǐng)域可以做怎樣的新設(shè)想？
 

    范必：推進(jìn)頁巖氣資源勘探開發(fā)，應(yīng)當(dāng)突破傳統(tǒng)油氣開發(fā)模式，對(duì)新礦種實(shí)行新體制。在頁巖氣開發(fā)的制度安排上，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步大膽探索。譬如，今后可以考慮實(shí)行“市場(chǎng)配置、多元投入、合理分配、開放創(chuàng)新”的原則，實(shí)施各種鼓勵(lì)政策，調(diào)動(dòng)各方面積極性，提高頁巖氣對(duì)我國(guó)能源供應(yīng)的保障能力。同時(shí)，也可以為推進(jìn)油頁巖、油砂、天然氣水合物等油氣資源開發(fā)探索一條新路。結(jié)合國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)和中國(guó)實(shí)際，我們可以對(duì)未來頁巖氣的開發(fā)體制作一些大膽設(shè)想。
 

    一是運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制配置頁巖氣礦業(yè)權(quán)。所有頁巖氣礦業(yè)權(quán)都應(yīng)當(dāng)通過公開招標(biāo)出讓，出價(jià)高者獲得礦業(yè)權(quán)。由于頁巖氣是新礦種，對(duì)頁巖氣與已登記常規(guī)石油天然氣重疊的區(qū)域，國(guó)家也應(yīng)設(shè)置新的頁巖氣礦業(yè)權(quán)，各類企業(yè)通過平等競(jìng)爭(zhēng)獲得。同時(shí)，進(jìn)一步解放思想，允許國(guó)外企業(yè)參與頁巖氣礦業(yè)權(quán)投標(biāo)和勘查開發(fā)。
 

    二是進(jìn)一步放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入。頁巖氣分布面積廣、埋藏淺，地表?xiàng)l件很適合中小企業(yè)進(jìn)行分散式開發(fā)。國(guó)家應(yīng)鼓勵(lì)中小企業(yè)和民營(yíng)資本參與頁巖氣開發(fā)。放寬頁巖氣的市場(chǎng)準(zhǔn)入，投標(biāo)單位不僅限于已有的油氣開發(fā)企業(yè)，不宜設(shè)置過高的資質(zhì)要求，要向各種所有制企業(yè)開放，為資本市場(chǎng)的參與留出空間。適時(shí)進(jìn)行天然氣管網(wǎng)改革，建立單獨(dú)的天然氣管網(wǎng)公司，專門從事天然氣的運(yùn)營(yíng)業(yè)務(wù)，并組建專門的監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管。管網(wǎng)實(shí)行“網(wǎng)運(yùn)分開”，接入和建設(shè)向所有用戶開放。
 

    三是合理分配收益。為了保證國(guó)家作為資源所有者的權(quán)益，可以借鑒國(guó)外的做法，一是由國(guó)土資源部與開發(fā)企業(yè)簽訂分成合同，分成收益建立專門基金，作為財(cái)政性資金管理。在基金中提取一部分充實(shí)公益性地勘基金，專項(xiàng)用于頁巖氣地質(zhì)勘探。二是在頁巖氣開發(fā)中進(jìn)行權(quán)利金制度試點(diǎn)，將礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)、礦區(qū)使用費(fèi)、資源稅合并為權(quán)利金。權(quán)利金分為兩個(gè)部分，分別反映礦產(chǎn)資源的絕對(duì)地租和級(jí)差地租。反映絕對(duì)地租的部分，可按照產(chǎn)值或產(chǎn)量進(jìn)行征收，并實(shí)行比例費(fèi)率；反映級(jí)差地租的部分實(shí)行從價(jià)計(jì)征、滑動(dòng)比例和累進(jìn)費(fèi)率。
 

    四是鼓勵(lì)頁巖氣技術(shù)開放創(chuàng)新。頁巖氣的核心技術(shù)大多掌握在國(guó)外專業(yè)公司手中，我國(guó)在實(shí)施好國(guó)家頁巖氣重大專項(xiàng)的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)企業(yè)引進(jìn)消化吸收再創(chuàng)新。國(guó)家可以用優(yōu)惠政策鼓勵(lì)頁巖氣開發(fā)企業(yè)與國(guó)外技術(shù)原創(chuàng)方加強(qiáng)合作，在保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)國(guó)內(nèi)企業(yè)以合資、參股和并購的方式與國(guó)外專業(yè)技術(shù)公司合作。對(duì)頁巖氣技術(shù)研發(fā)應(yīng)給予財(cái)政補(bǔ)貼；對(duì)頁巖氣勘探的開采等鼓勵(lì)類項(xiàng)目項(xiàng)下進(jìn)口的國(guó)內(nèi)不能生產(chǎn)的自用設(shè)備（包括隨設(shè)備進(jìn)口的技術(shù)），按有關(guān)規(guī)定免征關(guān)稅。
 

    當(dāng)然，頁巖氣開發(fā)離不開國(guó)家有關(guān)部門有力的組織協(xié)調(diào)。國(guó)家應(yīng)當(dāng)集中優(yōu)勢(shì)力量，在資源富集區(qū)，如川渝黔鄂湘地區(qū)實(shí)施頁巖氣開發(fā)示范工程，在資源勘察、區(qū)塊招標(biāo)、技術(shù)攻關(guān)、開發(fā)利用、政策支持、市場(chǎng)監(jiān)管等方面進(jìn)行綜合試點(diǎn)，爭(zhēng)取率先在這些地區(qū)形成產(chǎn)能。